Barrierefreiheit in der Verwaltung

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Das sollten Sie wissen

Barrierefreiheit in der Verwaltung

Die digitale Verwaltung soll Behördengänge vereinfachen. Damit sie für alle Bürger:innen zugänglich ist, müssen die verwendeten PDF-Dokumente barrierefrei sein. Hierfür müssen die Verantwortlichen nicht nur technisch nachbessern, sondern frühzeitig im Redaktionsprozess ansetzen.

Barrierefreie digitale Dokumente

Der barrierefreie Zugang zu Informationen und Dienstleistungen öffentlicher Stellen ist bereits seit Langem in Deutschland gesetzlich verankert. Die erste Version der Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung, kurz BITV) wurde bereits im Jahr 2002 verabschiedet. Lange Zeit blieb bei der Umsetzung der Verordnung deutlich Luft nach oben.

Mit der EU-Richtlinie 2016/2102 wurde das Thema bei öffentlichen Stellen neu priorisiert. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedsstaaten zur barrierefreien Umsetzung von Websites und mobilen Anwendungen und sieht eine periodische Berichterstattung an die EU-Kommission zum Stand der Barrierefreiheit vor.

Auch Dateiformate von Büroanwendungen deckt die Richtlinie ab. Im öffentlichen Bereich sind davon zum Beispiel elektronische Verwaltungsleistungen im Portable Document Format (PDF) betroffen, die im Rahmen des Onlinezugangsgesetzes (OZG) den Bürger:innen zur Verfügung gestellt werden.

Stand der Barrierefreiheit von PDF-Dokumenten

Ein großer Teil des Dokumentbestands der öffentlichen Verwaltung ist noch nicht barrierefrei. Der erste Bericht der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission von Ende 2021 gibt beispielsweise an, dass nur 17,6 Prozent der geprüften Dokumente die Anforderung erfüllen, Alternativtexte für Grafiken bereitzustellen. Weiterhin waren in nur 35,3 Prozent der geprüften Dokumente alle Texte ausreichend kontrastiert. Die Evaluation innerhalb einer akademischen Abschlussarbeit einer Materna-Mitarbeiterin zeichnet ein ähnliches Bild. Von allen in dieser Arbeit evaluierten Dokumenten erfüllten nur rund 45 Prozent die technischen Grundvoraussetzungen. Quelle: Bericht der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission über die periodische Überwachung der Einhaltung der Barrierefreiheitsanforderungen von Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen gemäß Artikel 8 der Richtlinie (EU) 2016/2102, S. 219

Gründe für fehlende Barrierefreiheit

Ein möglicher Grund für die fehlende Barrierefreiheit von PDF-Dokumenten ist die intransparente Lage zu Regeln und Bestimmungen. Behörden stehen vor einer Vielzahl von Gesetzen, Normen und Begrifflichkeiten: BITV 2.0, WCAG 2.1, EN 301 549, ISO 14289, ISO 32000 und das Matterhorn-Protokoll – um nur einige zu nennen.

Der thematische Einstieg erfordert viel Zeit und nicht selten wird der Abbau von digitalen Barrieren daher in Gänze verschoben, sodass auch kleine, sukzessive Verbesserungen für Betroffene ausbleiben.

Erschwerend kommt die komplexe Programmlandschaft für Quellformate einer PDF-Datei hinzu. Aus so gut wie jeder Büroanwendung lassen sich PDF-Dokumente generieren. Nach welchen Vorgaben konvertiert wird, bleibt dabei meist undurchsichtig.

Drei Bausteine für ein barrierefreies PDF


Erstens: Menschen mit Behinderung besser verstehen

Der Abbau von Barrieren im PDF wird häufig als technische Aufgabe eingestuft. Dabei wird der Grundstein zugänglicher Informationen bereits im redaktionellen Entstehungsprozess gelegt. Alle, die an der Erstellung von Inhalten beteiligt sind, sollten deshalb sensibilisiert sein für die Art und Weise, wie Menschen mit Behinderung Informationen wahrnehmen und erschließen.

Ein Beispiel aus der Praxis soll dies verdeutlichen: In einem Jahresabschlussbericht werden in einem Tortendiagramm beantragte Maßnahmen aufgeschlüsselt. Die Maßnahmen sind dabei nur anhand ihrer Farben in der Legende identifizierbar. Menschen, die auf starke Kontraste angewiesen sind oder Farben nur schwer unterscheiden können, wird der Zugang zu den Informationen auf diese Weise stark erschwert.

Beispiel-Diagramme zur Verdeutlichung der Rot- Grün-Schwäche Beispiel-Diagramme zur Verdeutlichung der Rot-Grün-Schwäche Quelle: Materna

Darüber hinaus sind Barrieren redaktionell abbaubar, indem folgende Tipps berücksichtigt werden:

  • Inhalte nachvollziehbar strukturieren, zum Beispiel mithilfe von Überschriften.
  • Ausreichende Kontraste verwenden für Texte und Bilder.
  • Alternativtexte hinterlegen für wichtige Bilder.
  • Auf Schriftgrafiken verzichten, wo möglich.
  • Aussagekräftige Linktexte verwenden statt „Hier klicken“ oder „Mehr“.
  • Bei Tabellen auf komplexe Darstellung mit mehreren Ebenen verzichten.

Werden die Hürden bereits im Vorfeld minimiert, verhindert dies hohe Kosten in der Nachbearbeitung.

Zweitens: Technische Anforderungen beachten
Parallel zur redaktionellen Arbeit sollten einige technische Anforderungen berücksichtigt werden, damit die im Dokument enthaltenen Informationen vollständig und richtig an assistive Technologien wie zum Beispiel Screenreader weitergegeben werden.

Zu den technischen Anforderungen gehört zum Beispiel, dass

  • die Struktur des Inhalts auch technisch abgebildet wird (über sogenannte „Tags“).
  • sichtbare und technisch übermittelte Rollen (Überschriften, Listen, Tabellen etc.) übereinstimmen.
  • Layout- und Schmuckgrafiken als dekorative Elemente markiert werden.
  • die Lesereihenfolge der Elemente kontrolliert wurde.
  • Formularfelder technisch identifizierbar hinterlegt und nicht nur optisch, zum Beispiel durch Linien, gekennzeichnet sind.

Die genauen technischen Spezifikationen beschreibt die ISO 14289 (auch PDF/UA genannt). Aufgrund der detaillierten technischen Ausführungen ist diese Norm eher eine Lektüre für Fortgeschrittene. Die Erfüllung dieses De-Facto-Goldstandards sollte zwar das Ziel der Bemühungen sein, aber nicht als K.o.-Kriterium für die Veröffentlichung von Informationen verstanden werden. Die EU-Richtlinie 2016/2102 nennt zudem die EN 301 549 als Mindestvoraussetzung, die einen größeren Spielraum bei der Umsetzung lässt.

Normen sind zwar eine hilfreiche Unterstützung, können aber dazu verleiten, alle Maßnahmen auf die Konformität zu konzentrieren. Bei der praktischen Arbeit sollte aber das eigentliche Ziel nicht in den Hintergrund rücken: Allen Menschen den Zugang zu Informationen zu ermöglichen.

Drittens: Qualitätssicherung einplanen
Eine kontinuierliche Überprüfung ist notwendig, um einen hohen Standard und eine gute Zugänglichkeit von PDF-Dokumenten zu erreichen. Vorab ist eine Festlegung der Verantwortlichkeiten ratsam, damit Regeln und beschlossene Maßnahmen auch durchsetzbar sind.

Die technischen Anforderungen sind mit einem Tool wie dem PDF-Accessibility-Checker oder der integrierten Barrierefreiheitsprüfung von Adobe Acrobat überprüfbar. Die Prüftools stützen sich meist auf die ISO 14289, trotzdem kann es zu Abweichungen in den Prüfergebnissen zwischen den Tools kommen. Innerhalb des Prozesses sollte sich daher einheitlich auf ein einziges Prüftool geeinigt werden.

Bestätigt ein Prüftool die Konformität zur ISO 14289, ist der Informationsabruf für Menschen mit Behinderung noch nicht automatisch sichergestellt. Eine manuelle Prüfung ist ein weiterer wichtiger Teil der Qualitätssicherung, denn viele Barrieren sind aktuell nur durch den Menschen prüfbar wie zum Beispiel unverständliche oder irreführende Alternativtexte.

Es ist noch viel zu tun

An einer unkomplizierten Abwicklung von Verwaltungsverfahren, wie es sich das Onlinezugangsgesetz (OZG) zum Ziel gesetzt hat, können längst nicht alle Bürger:innen teilhaben, denn viele der entsprechenden Dokumente sind noch nicht barrierefrei. Die Erfahrung zeigt, dies ist nicht auf den Unwillen der Behörden zurückzuführen, sondern häufig das Ergebnis hoher Einstiegshürden. Wegen der Kontrollmechanismen der EU-Richtlinie 2016/2102 kann das Thema aber nicht mehr ausgesessen werden. Ist durch Schulungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen eine thematische Annäherung gelungen, können sinnvolle Maßnahmen abgeleitet und umgesetzt werden.

Viele Behörden setzen dabei auch auf externe Erfahrungen. Materna unterstützt im Themenfeld der Barrierefreiheit bei der Evaluierung der Barrierefreiheit von Dokumenten, Web- und Desktop-Anwendungen sowie Apps. Im Rahmen einer Beratung oder auch eines Workshops zeigt Materna Entwickler:innen, Tester:innen und Redaktionsteams, wie sie die aktuellen gesetzlichen Anforderungen an die Barrierefreiheit umsetzen können.